Normativas aplicadas à segurança de barragem: conflitos e sobreposições de competência

1. INTRODUÇÃO

Nos últimos anos, têm estado em voga no Brasil e no mundo discussões sobre a importância de regramentos e de aplicação de segurança de barragem. Apesar de serem estruturas essenciais para o desenvolvimento de um país, uma vez que estão associadas à produção mineral, armazenamento de água para distribuição pública e privada e geração de energia, os acidentes associados a essas obras de Engenharia geram impactos negativos de grandes magnitudes em esfera ambiental e social. Estes impactos são, em muitos casos, irreversíveis, como por exemplo, alteração do regime fluvial, tanto nos aspectos quantitativos quanto nos aspectos qualitativos, alteração de ecossistemas, deslocamento de populações, sismos induzidos, etc. [1].

As barragens com seus reservatórios possuem certo potencial de risco de ruptura, em específico as que contêm rejeito, podendo gerar danos às populações, ao ambiente e à economia [1], fato este observado através do rompimento das Barragens Fundão e B1 da Mina do Feijão, em Brumadinho (MG). Tschiedel et. al. (2019) [2] verificaram que desde 1950 foram registrados 39 rompimentos de barragens de água e rejeito, sendo que 51% desses ocorreram a partir do ano de 2010. A ocorrência dos acidentes pode esta associada a diversas causas, entre as quais: o não seguimento dos critérios adequados de projeto; acumulação de água; construção e operação [3]; assim como o envelhecimento e a falta de manutenção das estruturas.

Com vistas ao estabelecimento de critérios padronizados de operação, monitoramentos e fiscalização de barragens, de forma a assegurar a segurança dessas estruturas, foi publicada a Política Nacional de Segurança de Barragem (PNSB), por meio da Lei n° 12.334/2010 [4]. Essa lei também teve como finalidade definir quais órgãos seriam responsáveis por realizar as fiscalizações das estruturas e por alimentar o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens (SISNIB), sendo determinado que o agente fiscalizador perante a PNSB das barragens de rejeito corresponderia à entidade que regula e fiscaliza as atividades minerárias, ou seja, a Agência Nacional de Mineração (ANM).

A fiscalização de uma barragem de rejeito no Brasil não é exclusividade da ANM, visto que, conforme estabelecido no Art 5° da PNSB [4], órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) possuem também competência de realizar ações fiscalizatórias. Isso se deve ao fato de que uma estrutura de contenção de rejeito somente poderá ser instalada e operar mediante o crivo de órgãos ambientais, através do licenciamento ambiental, visto que atividades relacionadas à barragem de rejeito são consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras [5].

De forma geral, a realização da instalação, operação e descaracterização de uma estrutura de contenção de rejeito vem sendo realizada seguindo duas esferas normativas: a da Política Nacional de Segurança de Barragem e a ambiental. De modo que algumas exigências dos dois órgãos fiscalizadores acabam se sobrepondo, o que garante uma maior eficiência na segurança da barragem. No entanto, alguns regramentos exigidos pelos diferentes órgãos são conflitantes e/ou confusos quanto à priorização de atendimentos do conjunto de legislação. Dessa forma, o artigo tem como objetivo verificar as sobreposições e os conflitos relacionados às normativas aplicadas pelos dois órgãos responsáveis pela fiscalização de barragem de rejeito.

2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

2.1. HISTÓRICO DA POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA DE BARRAGEM E SUA APLICAÇÃO EM BARRAGENS DE REJEITO

A necessidade do estabelecimento de uma legislação sobre segurança de barragem vem sendo discutida no Brasil desde a década de 70. No entanto, somente em 2003 foi apresentado ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n° 1.181, motivado pela ocorrência do acidente da barragem de Cataguazes, no estado d Minas Gerais, que acumulava resíduos tóxicos. O acidente resultou na contaminação de dois rios, que impactaram diretamente dois estados brasileiros [6]. A partir deste Projeto de Lei, em 2010, publica-se a Lei Federal nº 12.334/2010, que estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB) [4].

A PNSB foi criada para: garantir a observância de padrões de segurança de barragens de maneira a reduzir a possibilidade de acidente e suas consequências; regulamentar as ações de segurança a serem adotadas nas fases de planejamento, projeto, construção, operação, desativação; criar condições para que se amplie o universo de controle de barragens pelo poder público, com base na fiscalização, orientação e correção das ações de segurança; coligir informações que subsidiem o gerenciamento da segurança de barragens pelos governos; e fomentar a cultura de segurança de barragens e gestão de riscos, entre outros [4]. Entretanto, a PNSB não se aplica a todas as barragens existentes no Brasil. Conforme estabelecido no Art. 1°, ela abrange somente as estruturas que tiverem pelo menos uma das seguintes características: altura do maciço maior ou igual a 15 m (quinze metros); capacidade total do reservatório maior ou igual a 3.000.000 m³ (três milhões de metros cúbicos); reservatório que contenha resíduos perigosos, conforme normas técnicas aplicáveis; categoria de dano potencial associado (DPA) médio ou alto, em termos econômicos, sociais, ambientais ou de perda de vidas humanas [4].

Outra definição importante da PNSB foi quanto ao agente fiscalizador responsável, sendo estabelecido o órgão fiscalizador conforme a finalidade de uso de cada estrutura, de forma que a ANM,entidade outorgante de direito minerário, ficou encarregada pelas barragens de disposição de rejeito de mineração. A partir de então, o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), que em 2018 foi transformado na ANM, passou a publicar algumas portarias com a finalidade de atender a PNSB. Entre elas destacam-se:

 - Portaria DNPM nº 416/2012 – criou o cadastro nacional de barragens de mineração, que deveria ser feito junto ao Relatório Anual de Lavra – RAL [7];

- Portaria DNPM nº 526/2013 – estabeleceu a periodicidade de atualização e revisão, o conteúdo mínimo e o nível de detalhamento do Plano de Ação de Emergência das Barragens de Mineração (PAEBM) [8].

Após a ocorrência do acidente da Barragem Fundão, o DNPM verificou a necessidade de melhorias na regulamentação, publicando, em 2017, a Portaria DNPM n° 70.389/2017, sendo que esta revogava as portarias DNPM nº 416/2012 e DNPM nº 526/2013. Entre as mudanças realizadas, o empreendedor deixava de cadastrar suas barragens no Relatório Anual de Lavra (RAL) e passava a realizar o cadastro e protocolar demais documentações necessárias para o controle e fiscalização no Sistema Integrado de Gestão de Segurança de Barragens de Mineração (SIGBM) [9].

Em 2019, após a ocorrência do acidente da Barragem B1 em Brumadinho, a ANM publicou uma série de resoluções alterando a Portaria DNPM n° 70.389/2017, de forma a reduzir o risco real de novos acidentes, as quais corresponderam: Resolução ANM nº 13/2019 [10]; Resolução ANM nº 32/2020 [11]; Resolução ANM nº 40/2020 [12]; e Resolução ANM nº 51/2020 [13]. Além disso, iniciou-se nova discussão junto ao Congresso Nacional para alteração da Lei nº 12.334/2010, através do Projeto de Lei n° 2.791/2019 [14], sendo apontado a seguinte justificativa:

“Muito embora se possa reconhecer algum avanço na legislação e nas ações de cadastramento, classificação e fiscalização da estabilidade das barragens em geral e, em especial, de barragens de rejeito de mineração, questões importantes têm impedido maior eficácia da implementação da lei. Elas incluem a prática arraigada de construção de barragens pelo método de alteamento a montante (mais barato que os demais) e a de estruturas de acumulação cada vez maiores para apoiar o aumento contínuo do processo produtivo. Além disso, é notória a necessidade de melhoria na fiscalização realizada pelas entidades públicas listadas na PNSB. Assim, buscando dar maior eficácia à lei, esta proposição nela introduz modificações relevantes.” [14].

Em 2020, foi publicada a Lei n° 14.066/2020, que teve como finalidade alterar a PNSB. Essa, por meio do seu Art. 2°, além de detalhar, aprimorar e esclarecer exigências, inexistentes na primeira lei de 2010, impactou diretamente o setor minerário. Em específico, quanto aos projetos e formas de disposição de rejeitos, que vinham sendo realizados, dada a proibição da construção ou do alteamento de barragens de mineração pelo método a montante [15]. Em fevereiro de 2022, a ANM publicou a Resolução n° 95/2022 com a finalidade de consolidar atos normativos que dispõem sobre segurança de barragens de mineração, de forma que revogou a Portaria DNPM n° 70.389/2017 e demais regramentos vinculados a ela [16]

2.2. NORMATIVOS AMBIENTAIS ASSOCIADOS À BARRAGEM DE REJEITO 

Um grande marco para a política ambiental brasileira se deu a partir da publicação da Lei n° 6.938/81, que estabeleceu a Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA e teve por objetivo a preservação, a melhoria e recuperação da qualidade ambiental, impondo a obrigatoriedade do poluidor a recuperar os danos causados [17]. Entre os instrumentos do PNMA, destacam-se: a avaliação de impactos ambientais; o licenciamento e a revisão de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras; e as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.

Por meio do PNMA foi criado o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, que é constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Também, é parte integrante do SISNAMA o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), representando o órgão consultivo e deliberativo, cuja finalidade é de assessorar o governo em políticas governamentais para o meio ambiente por meio de ato legislativo de efeito interno, ou seja, por meio de resoluções.

Com o intuito de atender os objetivos da PNMA, em 1986, o CONAMA publicou a Resolução n° 01/1986 [18], estabelecendo a obrigatoriedade de licenciamento ambiental, por meio da elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental (EIA-RIMA) para qualquer atividade que gerasse alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, sendo especificados no Art. 2° algumas atividades, tais como: barragem para fins hidrelétricos; extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão); extração de minério; aterros sanitários; complexo e unidades industriais, entre outros.

Em 1988, o Brasil instituiu a nova Constituição Federal [19], que, além de recepcionar a lei da PNMA, continha um capítulo questões importantes têm impedido maior eficácia daimplementação da lei. Elas incluem a prática arraigada de construção de barragens pelo método de alteamento a montante (mais barato que os demais) e a de estruturas de acumulação cada vez maiores para apoiar o aumento contínuo do processo produtivo. Além disso, é notória a necessidade de melhoria na fiscalização realizada pelas entidades públicas listadas na PNSB. Assim, buscando dar maior eficácia à lei, esta proposição nela introduz modificações relevantes.” [14]. específico em relação à preservação do meio ambiente. A carta magna estabeleceu que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, uma vez que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Desta forma, o inciso IV do Art. 225 determina o estudo prévio de impacto ambiental para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, assim como o § 2º do mesmo artigo, estabelecendo que o explorador de recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente. Especificamente quanto às jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia, é estabelecido pela Constituição Federal brasileira que é de competência da União legislar.

Em 1989, o Decreto n° 97.632 regulamenta a PNMA, impondo a obrigatoriedade aos empreendedores que se destinam à exploração de recursos minerais a apresentar um plano de recuperação da área degradada, quando submetido ao EIARIMA para apreciação do órgão ambiental [20]. Também o Decreto n° 99.274/90 regulamentou a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, vinculando a Avaliação de Impacto Ambientalao sistema de licenciamento ambiental, outorgando ao CONAMA a competência para fixar regras para a concessão do licenciamento ambiental [21], assim como definiu três tipos de licenças ambientais a serem expedidas, sendo cada uma delas consideradas como pré-requisito para a concessão da licença da fase posterior, as quais correspondem a:

 Art. 19. O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:

 I - Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento de atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;

II - Licença de Instalação (LI), autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo aprovado; e

III - Licença de Operação (LO), autorizando, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto nas Licenças Prévia e de Instalação [22]. 

Em 1997, o CONAMA publica a Resolução n° 237 [5], determinando que as licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade. Por meio do Art. 12, fica estabelecido que o órgão ambiental poderá definir os procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e ainda a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação, de forma que possibilita outros tipos de licenciamento além dos estabelecidos no Decreto n 99.274/90 [22]. Também, a supracitada Resolução CONAMA, através do Anexo 1, estabeleceu quais atividades ou empreendimentos estariam sujeitos ao licenciamento ambiental, da qual destacam-se extração e tratamento de minerais, indústria de produtos minerais não metálicos e obras civis, como barragens e diques [5]. 

3. LICENCIAMENTO AMBIENTAL VERSUS A POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA DE BARRAGEM

Em aspectos ambientais, uma barragem de rejeito terá autorização de operar somente após passar pelas três esferas de licenciamento: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO). Sendo que, após o término de operação da estrutura, a mesma deve ser recuperada e reintegrada ao meio ambiente.

3.1. LICENÇA PRÉVIA (LP)

A LP constitui a fase de licenciamento em que se atesta a viabilidade ambiental da área requerida para a instalação do empreendimento. Nessa fase de licenciamento são exigidos para as estruturas de contenção de rejeitos os estudos com finalidade de diagnosticar todos os impactos físicos, químicos, biológicos e antrópicos inerentes à área diretamente afetada (ADA), assim como os impactos das áreas que serão diretamente e indiretamente impactadas (AID e AII) pela estrutura. O projeto conceitual, bem como o local de instalação da estrutura, já em fase de LP, pré-definirão se a barragem estará sujeita ao regramento determinado pela PNSB, visto que, conforme determinado no Art. 1° da Resolução ANM nº 95 de 2022 [16], barragens de mineração serão englobadas ao PNSB caso apresentarem pelo menos uma das características listadas abaixo:

I. altura do maciço, medida do encontro do pé do talude de jusante com o nível do solo até a crista de coroamento do barramento, maior ou igual a 15 m;

II. capacidade total do reservatório maior ou igual a 3.000.000 m³ (três milhões de metros cúbicos);

III. reservatório que contenha resíduos perigosos conforme normas técnicas aplicáveis;

IV. categoria de dano potencial associado (DPA), médio ou alto;

V. categoria de risco alto (CRI). 

Sendo estabelecido no Art. 2° os conceitos de DPA e CRI, conforme seguem:

- DPA: dano que pode ocorrer devido ao rompimento, vazamento, infiltração no solo ou mau funcionamento de uma barragem, independentemente da sua probabilidade de ocorrência, a ser graduado de acordo com as perdas de vidas humanas, impactos sociais, econômicos e ambientais;

- CRI: classificação da barragem de acordo com os aspectos que possam influenciar na possibilidade de ocorrência de acidente ou desastre, levando-se em conta as características técnicas, o método construtivo, o estado de conservação, a idade do empreendimento e atendimento ao Plano de Segurança da Barragem.

 Assim como o licenciamento ambiental influenciará no Plano de Segurança de Barragem, visto que alguns dos critérios do CRI já serão pré-fixados devido à definição da região para a instalação da barragem, a Resolução ANM nº 95/2022 também impõe condicionante na escolha de alternativa locacional da estrutura, visto que a referida Resolução veta a instalação de novas barragens em regiões cujas zonas de alto salvamento (ZAS) contenham a presença de comunidades [16].

3.2. LICENÇA DE INSTALAÇÃO (LI)

Após a emissão da LP é requerido pelo empreendedor a segunda fase de licenciamento, a LI. É nesta etapa que são apresentados os Planos Básicos Ambientais (PBA), assim como os projetos básicos para a construção e implantação do empreendimento licenciado.

 O PBA foi previsto, inicialmente, para empreendimentos de energia através da Resolução CONAMA n° 06/87 [23], sendo que, posteriormente, passou a ser exigido pelos órgãos ambientais para demais empreendimentos caracterizados como de alto impacto ambiental. O PBA tem como finalidade detalhar os programas previstos na etapa anterior de licenciamento, na LP, bem como deve ter caráter executivo, com o objetivo de monitorar, controlar e mitigar os impactos associados à atividade objeto de licenciamento. Entre os programas que podem fazer parte do PBA e que possuem correlação direta ou indireta com estruturas de barragem de rejeito, destaca-se: Plano de Segurança das Barragens; Programa de Ações Emergenciais (PAE) da Barragem; Programa de Monitoramento da Barragem; Programa de Descomissionamento e Desmobilização; Programa de Acompanhamento de Obra; Programa de Monitoramento da Qualidade das Águas Superficiais e Subterrâneas.

Quanto ao PBA, específico em relação à barragem de rejeito, ele será formado por uma série de documentos que possibilite a construção da estrutura com segurança, além de seguir as premissas pré-estabelecidas no próprio PBA, dentre elas: prospecção detalhada da fundação e área de reservatório; ampliação do conhecimento de hidrologia e hidrogeologia a ser aplicado para o projeto de barragem; investigações geológicogeotécnicas do material de fundação, dos materiais de empréstimo para construção do dique e do rejeito a ser depositado; projeto de instrumentação; modelagem numérica e determinação do Fator de Segurança; entre outros.

Observa-se que muitos dos programas do PBA, como o projeto básico da barragem, são documentos que serão exigidos também pela ANM, de forma que os responsáveis técnicos pela estrutura de barramento poderão utilizar as premissas estabelecidas na Resolução ANM nº 95 de 2022 [16] para a elaboração do projeto, dos programas e dos cronogramas de monitoramento. Todavia, o processo de licenciamento e o cadastro da barragem junto ao órgão responsável pela segurança da estrutura ocorrem em paralelo. A legislação atual não estabelece formas de comunicação entre os dois órgãos durante a fase de projeto e da instalação da estrutura, o que pode gerar alguns conflitos de comunicação, bem como a ocorrência de não conformidades do empreendedor perante um órgão ao seguir a orientação do outro órgão.

Outra questão a ser levantada é que a PNSB não prevê uma aprovação prévia do projeto básico por parte do agente fiscalizador designado, sendo que, conforme estabelecido no Art. 4° da Resolução ANM n° 95 de 2022, o cadastramento de novas barragens de mineração deverá ser efetuado pelo empreendedor, por meio do Sistema Integrado de Gestão de Segurança de Barragens de Mineração (SIGBM), antes do início do primeiro enchimento [16]. Essa análise prévia agregaria maior segurança à estrutura, visto que, alguns instrumentos de monitoramento somente podem ser instalados durante a construção da barragem, além de que o projeto passaria por mais uma “auditoria”. 

3.3. LICENÇA DE OPERAÇÃO

 A fase de licenciamento que permite a operação da barragem (deposição dos rejeitos) corresponde à LO, devendo o empreendedor comprovar o efetivo cumprimento da LI. A operação da estrutura corresponde ao período de maiores atuações de fiscalização, tanto dos órgãos ambientais, quanto da ANM. Nesta fase, o primeiro órgão acompanhará o efetivo cumprimento da LO, bem como a execução dos programas ambientais pré-estabelecidos na fase pretérita.

Já a ANM acompanhará se o empreendedor vem mantendo atualizado o sistema de monitoramento de segurança de barragem, à luz da Resolução ANM n° 95 de 2022, quanto às frequências de monitoramento e protocolo da documentação necessária [16].

Ambas as instituições podem embargar e suspender a operação da estrutura de barramento.

Assim como ocorre na fase de instalação da barragem, para a fase de operação não existem dispositivos legais que determinem o compartilhamento de informações sobre as estruturas fiscalizadas por ambos os órgãos. Relatórios de ações fiscalizatória de um órgão poderiam ser uma ferramenta auxiliar na fiscalização de outro órgão. Como por exemplo, a água que é lançada pelo vertedouro com alta turbidez não constitui um problema quanto à segurança de barragem, mas pode estar associada a um descumprimento de licença ambiental, uma vez que os padrões de lançamento de efluente podem não estar em conformidade com a Resolução CONAMA n° 430 de 2011 [24]. Da mesma forma, informações apresentadas ao órgão ambiental, mesmo sem a finalidade de verificação de análise de risco de uma barragem, podem trazer indícios de problemas, como a alteração dos parâmetros físicos e químicos de um curso hídrico próximo à estrutura, sugerindo o desenvolvimento de um eventual processo de piping em um dique ou na fundação ou a incidência de processos erosivos na barragem. Todavia, apesar de ainda haver oportunidade de melhorias quanto à comunicação entre os órgãos, a Resolução ANM n° 95 de 2022 determinou ser obrigatória a notificação à autoridade licenciadora do SISNAMA quando verificado pelo empreendedor alteração das condições de segurança da barragem que possam implicar em acidente ou em desastre [16].

Outro ponto a ser levantado são conflitos existentes entre a legislação de segurança de barragem em relação a algumas legislações ambientais. Atualmente, não se tem bem estabelecido a relação hierárquica ou interpretações claras em situações de emergência quando há um conflito direto com áreas e elementos de proteção ambiental. Em relação às Áreas de Proteção Permanentes (APPs), o Código Florestal (Lei Federal nº 12.651 de 2012) [25] dispensa a necessidade de autorização do órgão ambiental competente para a execução, em caráter de urgência, de atividades de segurança nacional e obras de interesse da defesa civil destinadas à prevenção e mitigação de acidentes em áreas urbanas. Mas, em relação à legislação de segurança de barragem, não fica evidente se a legislação pode ser aplicada em área rural com a incidência de algumas residências, nem se a mesma sobrepõe a Zona de Segurança Secundária (ZSS). São observados conflitos com relação a biomas protegidos por lei, a exemplo da Mata Atlântica, cuja Lei n° 11.428 de 2006 dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do referido bioma. O inciso I do Art. 33° determina que a supressão de vegetação secundária em estágio avançado e médio de regeneração, para fins de atividades minerárias, somente será admitida mediante licenciamento ambiental, condicionado à apresentação de Estudo Prévio de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) [26]. Em suma, caso seja necessária a realização de uma obra de reforço e emergência em uma barragem que incida sobre o supracitado bioma, é necessário, considerando a legislação ambiental atual, passar por todo o rito de EIA-RIMA, que engloba desde estudos sazonais à realização de audiência pública - o que inviabiliza a execução das ações de emergência necessárias para o restabelecimento da segurança em tempo hábil. 

3.4. PROJETO DE RECUPERAÇÃO AMBIENTAL (PRAD)

A recuperação ambiental de uma área degradada é uma obrigação legal para a qual o Art. 225 da Constituição brasileira impõe que aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente [19]. No que diz respeito à mineração, esse comando assume contornos peculiares, pois é a única atividade econômica cuja responsabilidade ecológica foi estabelecida expressamente pela Carta Magna [27]. Quando a barragem de mineração esgotou sua capacidade de armazenamento de rejeito ou por algum motivo sua operação teve de ser suspensa permanentemente, os órgãos ambientais devem exigir a apresentação de projeto de descaracterização da estrutura de contenção de rejeito, de forma que ela possa ser reintegrada ao meio ambiente, ou seja, retornar a área ocupada pela estrutura de acumulação de rejeito a um estado biológico estável, o qual não necessariamente coincidirá com a condição original em que a área se encontrava anteriormente à intervenção [28]. A recuperação deve levar em conta o PBA previamente aprovado em fase de LI, assim como o uso futuro da área objeto de recuperação.

Seguindo nesta mesma linha, quanto à barragem de rejeito, a Resolução ANM n° 95 de 2022 determina que uma barragem de mineração pode ser descadastrada do SIGBM quando a mesma for descaracterizada, ou seja, quando a estrutura deixa de receber, permanentemente, aporte de rejeitos e/ou sedimentos oriundos de mineração, deixando de possuir características ou de exercer função de barragem, de acordo com projeto técnico [16]. A referida resolução determina que em duas situações a barragem pode ser descadastrada: quando apresentar documento atestando a descaracterização da citada estrutura, elaborado por profissional legalmente habilitado, adicionado de revisão de segunda parte e acompanhado das respectivas anotações de responsabilidade técnica; ou quando apresentar a cópia de documento específico expedido pelo órgão ambiental, comprovando a descaracterização.

 Observa-se que para a ANM a emissão de documento por parte do órgão ambiental atestando sua descaracterização é suficiente para que a estrutura deixe de ser contemplada na PNSB. Todavia, a recíproca não se aplica em relação aos órgãos ambientais, uma vez que não há dispositivo legal que determine que uma barragem foi descaracterizada quando a mesma foi descadastrada do SIGBM. Afinal, o órgão ambiental não possui somente preocupação com relação a segurança da estrutura, mas também em relação ao risco de contaminação ambiental. Cabe destacar que a Resolução ANM n° 95 de 2022 não proíbe o descadastramento do SIGBM caso o empreendedor não tenha sanado alguma pendência junto à ANM (da qual o órgão ambiental não estivesse ciente) [16].

Na fase de fechamento é de extrema importância sempre haver comunicação entre os dois órgãos de fiscalização, visto que exigências distintas podem impactar no processo e no cronograma de recuperação e descaracterização da estrutura perante cada órgão. Toma-se como exemplo da importância de tal comunicação o processo de esgotamento do reservatório de água para a descaracterização de uma barragem, visto que os parâmetros de qualidade da água a ser lançada podem estar em desacordo com os padrões de lançamento estabelecidos por lei. Dessa forma, tal ação deve ser previamente autorizada pelo órgão ambiental para que seja efetuada uma avaliação prévia da qualidade da água e a verificação da necessidade ou não de tratamento. Também, tem-se como exemplo o estudo da pluma de contaminação, exigido pela a FEAM (Fundação Estadual do Meio Ambiente) para a descaracterização de barragens de rejeito [29], sendo que na hipótese de se diagnosticar a presença de contaminação na área da estrutura e próxima a esta, implicará na necessidade de novas intervenções, como escavações e obras de selamento da área contaminada para que o projeto de estabilidade da barragem seja revisado - o que impactaria diretamente no tempo necessário para realizar a descaracterização da estrutura, assim como para fazer a alteração do projeto previamente apresentado a ANM.

4. CONCLUSÕES

A legislação referente à segurança de barragem de rejeito vem evoluindo desde a publicação da PNSB em 2010, sendo que as alterações e aprimoramentos dos regramentos existentes vêm ocorrendo a partir de falhas e acidentes que ocorreram ao longo dos anos. Cita-se como exemplo os rompimentos das barragens Fundão, B1 e da Mina Córrego do Feijão, das quais a legislação vigente na época não era suficiente para evitá-los. Concomitante PNSB, a atuação dos órgãos ambientais tem sido fundamental na prevenção de acidentes relacionados a barragem de rejeito, visto que eles são corresponsáveis pela adequada instalação e operação dessas estruturas.

No entanto, apesar da sobreposição de competências entre os órgãos ambientais responsáveis pelo licenciamento da barragem e a ANM poder ser considerada benéfica na prevenção de acidentes de barragem de mineração, esta sobreposição, em algumas situações, acaba gerando conflitos, seja entre legislações, seja quanto ao rito processual a ser seguido entre os dois órgãos, o que pode influenciar indiretamente na segurança de estruturas de disposição de rejeitos. Isso mostra o quanto às legislações referentes à segurança de barragem, bem como as ambientais, ainda necessitam de aprimoramentos, sendo que uma das alterações importantes seria a melhora no diálogo e na troca de informações entre os órgãos de fiscalização. 

5. PALAVRAS-CHAVE

Barragem de mineração, legislações, licenciamento ambiental, Políticas de segurança de barragem.

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 [1] AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS - ANA. (2019). Relatório de Segurança de Barragens 2019. Brasília, DF. [2] TSCHIEDEL, A.F.; TASSINARI, L.C.S.; FAN, F.M.; PAIVA, R.C.D. (2019). Barragens e rompimentos: compilação histórica nacional e internacional. Anais do XXIII

Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos, p.10.

[3] LAURINO, B.I.; PRETO, C.T.J.O; FERREIRA JUNIOR, C.P. (2020). Análise do acidente em Brumadinho/Minas Gerais: Utilização de rejeitos de barragens na construção civil. Brazilian Journal of Natural Sciences, 3(1), pp.231-231.

[4] BRASIL. (2010). Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010. Diário oficial da República Federativa do Brasil. Brasília.

[5] BRASIL. (1997) Resolução CONAMA Nº 237, de 19 de dezembro de 1997. Ministério do Meio Ambiente.

[6] SAMPAIO, J. A. L.; SOUZA, L. M. C. G. D. (2017). Licenciamento ambiental e concessão minerária: perspectivas da política nacional de segurança de barragem.

[7] DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL -DNPM. (2012). Portaria nº 416, de 3 de setembro de 2012. Cria o Cadastro Nacional de Barragens de Mineração e dispõe sobre o Plano de Segurança, Revisão Periódica de Segurança e Inspeções Regulares e Especiais de Segurança das Barragens de Mineração conforme a Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010, que dispõe sobre a Política Nacional de Segurança de Barragens. Brasília, DF, Ministério de Minas e Energia.

[8] DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL -DNPM. (2013). Portaria nº 526, de 1º de outubro de 2013. Estabelece prazo para apresentação de comprovante de entrega das cópias físicas do Plano de Ação de Emergência de Barragem de Mineração (PAEBM) para as Prefeituras e Defesas Civis municipais e estaduais, conforme exigido pelo art. 7º da Portaria nº 526, de 2013, e dá outras providências. Brasília, DF, Ministério de Minas e Energia.

[9] DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL -DNPM. (2017). Portaria nº 70.389 de 17 de maio de 2017. Cria o Cadastro Nacional de Barragens de Mineração, o Sistema Integrado de Gestão em Segurança de Barragens de Mineração e estabelece a periodicidade de execução ou atualização, a qualificação dos responsáveis técnicos, o conteúdo mínimo e o nível de detalhamento do Plano de Segurança da Barragem, das Inspeções de Segurança Regular e Especial, da Revisão Periódica de Segurança de Barragem e do Plano de Ação de Emergência para Barragens de Mineração, conforme Art. 8°, 9°, 10, 11 e 12 da Lei n° 12.334 de 20 de setembro de2010, que estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens - PNSB. Brasília, DF, Ministério de Minas e Energia.

[10] AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO - ANM. (2019). Resolução nº 13, de 8 de agosto de 2019. Estabelece medidas regulatórias objetivando assegurar a estabilidade de barragens de mineração, notadamente aquelas construídas ou alteadas pelo método denominado 'a montante' ou por método declarado como desconhecido e dá outras providências. Brasília, DF, Ministério de Minas e Energia.

[11] AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO - ANM. (2020). Resolução ANM nº 32, de 11 de maio de 2020. Altera a Portaria nº 70.389, de 17 de maio de 2017 e dá outras providências. Brasília, DF, Ministério de Minas e Energia.

[12] AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO - ANM. (2020). Resolução ANM nº 40, de 6 de julho de 2020. Altera o artigo 7º da Portaria nº 70.389, de 17 de maio de 2017. Brasília, DF, Ministério de Minas e Energia.

[13] AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO - ANM. (2020). Resolução nº 51, de 24 de dezembro de 2020. Cria e estabelece a periodicidade de execução ou atualização, a qualificação dos responsáveis técnicos, o conteúdo mínimo e o nível de detalhamento da Avaliação de Conformidade e Operacionalidade do PAEBM - ACO, que compreende o Relatório de Conformidade e Operacionalidade do PAEBM - RCO e a Declaração de Conformidade e Operacionalidade do PAEBM - DCO. Brasília, DF, Ministério de Minas e Energia.

[14] BRASIL. (2019). Senado Federal. Projeto de Lei PL 2791/2019. Altera a Lei nº 12.334, de 2010, que dispõe sobre a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB), e o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre o Código de Minas.

[15] BRASIL. (2020). Lei nº 14.066, de 30 de setembro de 2020. Diário oficial da República Federativa do Brasil. Brasília.

[16] AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO - ANM. (2022). Resolução ANM nº 95, de 7 de fevereiro de 2022.

[17] BRASIL. (1988) Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Brasília, DF: Planalto. [18] BRASIL. (1986) Resolução CONAMA nº 001, de 23 de janeiro de 1986. Ministério do Meio Ambiente.

[19] BRASIL. (1988) Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Planalto

[20] BRASIL. (1989). Decreto nº 97.632, de 10 de abril de 1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, e dá outras providências. Brasília, DF: Planalto.

[21] BIZAWU, K; MOREIRA, R.L. (2017). Licenciamento ambiental e a política nacional de segurança de barragem Lei 12.334/2010. Revista Jurídica, 3(48), pp.271-298

[22] BRASIL. (1990). Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990. Regulamenta a Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõem, respectivamente sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, e dá outras providências. Brasília, DF: Planalto.

[23] BRASIL. (1997) Resolução CONAMA Nº 06, de 16 de setembro de 1987.

Ministério do Meio Ambiente. [24] BRASIL. (2011) Resolução CONAMA Nº 430, de 16 maio de 2011. Ministério do Meio Ambiente.

[25] BRASIL. (2012) Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nºs 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19

[26] BRASIL. (2006) Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, e dá outras providências. Brasília, DF: Planalto.

[27] FARIAS, T. (2016) Obrigação de recuperar áreas degradadas por mineração tem contornos peculiares. Disponível em: < https://www.conjur.com.br/2016-set-10/ambiente-juridicoobrigacao-recuperar-areas-mineracao-contornos-peculiares >. Acesso em: 1º mar. 2022.

[28] POLETO, C. (2010). Introdução ao gerenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Interciência. 354 p. de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nºs

4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Brasília, DF: Planalto.

[29] Fundação Estadual do Meio Ambiente- FEAM. (2019). Termo de referência para descaracterização de barragens alteadas pelo método de montante. Belo Horizonte, MG, Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável.

Por: Mariana Stein e Márcio Leão

Mariana Stein

É Mestre em Engenharia e Infraestrutura pela UFRGS, possui MBA em Perícia, Auditoria e Gestão Ambiental pelo IPOG, está concluindo o Curso de Pós-graduação em Geotécnica de Barragem e Pilhas pelo Instituto Minere e é Bacharel em Engenharia de Minas pela UFRGS. Atualmente é Analista Ambiental no cargo de Engenheira de Minas da Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luís Roessler, atuando principalmente no tema licenciamento ambiental em processos ordinário e EIA-RIMA referente a empreendimentos de mineração.